Comment obtenir une délibération ou un document de la mairie, et saisir la CADA en cas de refus ?

L'essentiel

Toute personne, habitante de la commune ou non, peut demander à la mairie une délibération, un procès-verbal du conseil municipal, un arrêté du maire, le budget ou les comptes de la commune, et plus largement, sauf exceptions, les documents administratifs achevés qu'elle détient. Vous n'avez pas à justifier votre demande. La consultation sur place est gratuite, l'envoi par courriel d'un document numérique aussi, et une photocopie ne peut pas être facturée plus de 0,18 € la page A4 en noir et blanc, hors frais d'envoi. Si la mairie ne vous répond pas dans le mois qui suit la réception de votre demande, celle-ci est considérée comme refusée. Vous avez alors deux mois pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), gratuitement : c'est un passage obligatoire avant de pouvoir saisir le tribunal administratif.

Vérifiez d'abord ce qui est déjà en ligne

Avant d'écrire à la mairie, cherchez sur son site internet. Plusieurs documents doivent déjà y être publiés :

• La liste des délibérations examinées en séance : dans la semaine qui suit le conseil, elle est affichée en mairie et mise en ligne si la commune a un site.
• Le procès-verbal de la séance : il est publié en ligne dans la semaine qui suit la séance où il a été arrêté, c'est-à-dire la séance suivante, si la commune a un site, et un exemplaire papier est mis à la disposition du public. Notre article sur le procès-verbal du conseil municipal détaille ce qu'il contient.
• Les délibérations et les arrêtés qui ne visent pas une personne en particulier : ils sont publiés sous forme électronique dans les communes de 3 500 habitants et plus, et dans les autres selon le mode choisi par le conseil municipal. Voir nos guides sur la publication des délibérations et sur la consultation des arrêtés municipaux.

Dans les communes de 3 500 habitants et plus qui emploient au moins 50 agents en équivalent temps plein, la loi va plus loin : les documents que la mairie communique à quelqu'un doivent ensuite être publiés en ligne lorsqu'ils existent en version électronique, sauf ceux qui sont protégés par un secret ou qui ne sont communicables qu'à la personne concernée.

Si le document est déjà en ligne, la mairie n'est plus tenue de vous le communiquer : le droit d'accès ne s'exerce plus sur un document déjà diffusé publiquement.

Quels documents de la mairie pouvez-vous demander ?

Les délibérations, procès-verbaux, budgets, comptes et arrêtés

Pour ces documents, le code des collectivités est explicite : toute personne physique ou morale a le droit d'en demander communication, et chacun peut ensuite les publier sous sa responsabilité. La demande peut être adressée au maire ou aux services de l'État dans le département. Les pièces annexées sont aussi concernées : dans un avis de 2021, la CADA rappelle que l'ensemble des pièces annexées aux délibérations, procès-verbaux, budgets et comptes, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande.

Tous les autres documents administratifs

Au-delà de ces actes, la mairie doit communiquer les documents administratifs qu'elle détient à qui les demande, sous réserve des exceptions présentées plus bas. Un document administratif est tout document produit ou reçu par la commune dans le cadre de sa mission de service public, quels que soient sa date, sa forme et son support : dossiers, rapports, études, comptes rendus, statistiques, correspondances, avis, décisions…

Les conseillers municipaux disposent en plus d'un droit d'information propre sur les affaires soumises au conseil. Dans l'avis de 2021 cité plus haut, la CADA précise que ce droit ne les prive pas du droit d'accès ouvert à toute personne, quel que soit son mandat.

Ce que la mairie peut refuser ou masquer

Le droit d'accès n'est pas sans limite. La mairie peut refuser, ou ne communiquer qu'une partie du document, dans plusieurs cas :

• Les documents inachevés ou préparatoires : le droit d'accès ne s'applique qu'aux documents achevés, et pas aux documents qui préparent une décision tant qu'elle est en cours d'élaboration. Une fois la décision prise, ils deviennent communicables, sauf autre motif de refus. Dans un avis de 2021 sur une zone d'aménagement, la CADA rappelle que les délibérations du conseil municipal, elles, restent immédiatement communicables.
• Les documents réservés à la personne concernée : ceux dont la communication porterait atteinte à la vie privée, au secret médical ou au secret des affaires, ceux qui portent un jugement de valeur sur une personne identifiable, et ceux qui révèlent un comportement pouvant lui nuire ne sont communicables qu'à l'intéressé. Par exemple, la CADA a estimé que les déclarations d'intention d'aliéner, qui contiennent des informations sur le patrimoine des particuliers, ne sont communicables qu'aux intéressés : le vendeur et l'acquéreur.
• Les documents protégés par un secret : ne sont pas communicables les documents dont la communication porterait atteinte notamment à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou des systèmes d'information des administrations, au déroulement des procédures engagées devant un tribunal, sauf autorisation, ou à la recherche d'infractions.
• Les demandes abusives : la mairie n'est pas tenue d'y donner suite, en particulier quand elles le sont par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique.

Quand seule une partie du document est protégée, la mairie doit masquer ou retirer ces passages et vous communiquer le reste, plutôt que tout refuser. Et un refus explicite doit être écrit et motivé, avec l'indication des voies et délais de recours. En cas de doute, le simulateur de la CADA indique si un type de document est en principe communicable, dans les domaines où sa position est bien établie.

Faire la demande : à qui, comment, avec quels mots

À qui l'adresser

Adressez-vous à l'administration qui détient le document : pour un document de la commune, la mairie. Les communes de 10 000 habitants et plus doivent désigner une personne responsable de l'accès aux documents administratifs (la « PRADA ») ; ses coordonnées figurent dans l'annuaire tenu par la CADA. Si le document a été versé aux archives, vous pouvez aussi vous adresser au service d'archives, selon service-public.fr. Si la mairie reçoit une demande pour un document qu'une autre administration détient, elle doit la lui transmettre et vous en avertir.

Sous quelle forme

Aucune forme n'est imposée : la demande peut même être orale. Une demande écrite, par courriel ou par lettre, vous donne en revanche une preuve datée, utile si la mairie ne répond pas. Vous n'avez pas à motiver votre demande. Soyez en revanche précis : dans l'avis de 2021 sur Bonneuil-en-France, la CADA a déclaré irrecevable une demande trop imprécise pour que la commune identifie le document voulu. Indiquez aussi comment vous voulez y accéder : consultation sur place, copie papier ou envoi par courriel.

Si la commune a mis en place un formulaire en ligne pour les demandes électroniques et l'a fait savoir, elle peut, selon la CADA, vous demander de l'utiliser plutôt qu'un simple courriel. La commission précise toutefois que vous restez libre d'écrire par la poste ou de demander oralement.

Un modèle de demande

Objet : demande de communication de documents administratifs

Madame, Monsieur le Maire,

Je vous prie de bien vouloir me communiquer la délibération du conseil municipal du [date] relative à [objet], ainsi que ses annexes, et le procès-verbal de cette séance. Je souhaite les recevoir par courriel à l'adresse [adresse], ou à défaut sous forme de copie papier.

Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur le Maire, l'expression de mes salutations distinguées.
[Nom, prénom, adresse postale]

Gardez une copie de votre demande et la preuve de sa date : elles vous seront demandées par la CADA, puis par le tribunal si vous allez jusque-là. Pour un échange plus large avec la mairie, voir aussi ce que la mairie doit faire quand vous lui écrivez.

Combien ça coûte et sous quelle forme

Vous choisissez le mode d'accès, dans la limite des possibilités techniques de la mairie :

• la consultation sur place, gratuite, sauf si la conservation du document ne le permet pas ;
• une copie à vos frais, sans que ces frais puissent dépasser le coût de la reproduction ;
• l'envoi par courriel, sans frais, quand le document existe sous forme électronique ;
• la publication en ligne du document, sauf s'il ne concerne que vous.

Pour une copie, un arrêté de 2001 fixe des plafonds : 0,18 € par page A4 en noir et blanc et 2,75 € pour un cédérom, auxquels peut s'ajouter le coût d'envoi postal. Le temps passé par les agents à chercher, copier ou envoyer le document ne peut pas vous être facturé. La mairie vous avise du montant total des frais et peut en exiger le paiement avant l'envoi. Si vous demandez de nombreux documents, elle peut vous proposer de les consulter sur place ou étaler l'accès dans le temps, selon service-public.fr.

La mairie ne répond pas ou refuse : saisir la CADA

Le silence de la mairie vaut refus au bout d'un mois à compter de la réception de votre demande. À partir de ce refus implicite, ou de la notification d'un refus écrit, vous avez deux mois pour saisir la CADA. Cette étape est obligatoire avant tout recours devant le tribunal ; service-public.fr signale des exceptions, par exemple pour le juge des référés.

Comment la saisir

• En ligne, avec le formulaire de saisine du site de la CADA ;
• par courriel à cada@cada.fr ;
• par lettre à la CADA, TSA 50730, 75334 Paris Cedex 07 (coordonnées indiquées par service-public.fr).

Utilisez un seul de ces moyens : la CADA demande de ne pas envoyer la même demande par plusieurs voies. La saisine est gratuite. Elle doit préciser son objet, indiquer vos nom, prénoms et domicile, et être accompagnée d'une copie du refus ou de votre demande restée sans réponse. Service-public.fr conseille d'expliquer brièvement pourquoi vous voulez le document, même si la mairie ne pouvait pas l'exiger.

Ce qui se passe ensuite

1. La CADA enregistre votre demande une fois qu'elle est complète, vous en accuse réception et la transmet à la mairie.
2. Elle vous notifie son avis, ainsi qu'à la mairie, dans un délai d'un mois à compter de cet enregistrement.
3. La mairie doit informer la CADA, dans le mois qui suit la réception de l'avis, de la suite qu'elle compte donner à votre demande.

La CADA émet un avis, elle ne décide pas à la place de la mairie : celle-ci peut maintenir son refus malgré un avis favorable.

Si la mairie maintient son refus : le tribunal administratif

Si la mairie garde le silence pendant deux mois après l'enregistrement de votre demande par la CADA, ce silence vaut refus. Vous pouvez alors demander au tribunal administratif d'annuler ce refus, dans les deux mois qui suivent ce refus implicite. Si la mairie vous adresse un refus écrit avant la fin de ce délai, il fait de nouveau courir le délai de deux mois.

• L'avocat n'est pas obligatoire quand la partie adverse est une collectivité territoriale comme une commune.
• La requête peut être déposée en ligne sur Télérecours citoyens ; joignez-y la copie de votre demande, de la preuve de sa date et de l'avis de la CADA.
• En matière de communication de documents administratifs, le tribunal statue en premier et dernier ressort : on ne peut pas faire appel de son jugement, seulement, selon service-public.fr, former un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État.

Le déroulement de la procédure devant le tribunal administratif est expliqué pas à pas dans notre guide pour contester une délibération du conseil municipal.

Deux avis réels de la CADA sur des mairies

Suresnes (Hauts-de-Seine), avis du 21 janvier 2021. Un demandeur réclamait le dossier de réalisation d'une zone d'aménagement, ses cinq modifications et les délibérations qui les avaient approuvées. Il s'était rendu en mairie les 19 et 22 octobre 2020, puis avait confirmé par courriel ; la commune lui demandait de passer par le formulaire de son site. La CADA a estimé que la mairie était saisie oralement dès le 19 octobre, puisque l'objet de la demande avait été compris, et a rendu un avis favorable à la communication de tous les documents.

Bonneuil-en-France (Val-d'Oise), avis du 25 mars 2021. Une conseillère municipale demandait le détail du budget, des procès-verbaux et comptes rendus de séances, des délibérations et d'autres documents. La CADA a rendu un avis favorable pour le détail du budget, les procès-verbaux et les délibérations. Elle a déclaré irrecevable une demande trop imprécise, rendu un avis défavorable sur des déclarations d'intention d'aliéner, qui ne concernent que le vendeur et l'acquéreur, et déclaré irrecevable la demande portant sur des documents que la commune avait déjà mis en ligne.

Un exemple de calendrier

Vous envoyez votre demande par courriel ; la mairie la reçoit le 2 mars. Sans réponse le 2 avril, elle est considérée comme refusée. Vous avez jusqu'au 2 juin pour saisir la CADA. Vous le faites le 10 avril et la CADA enregistre votre dossier complet le 14 avril : son avis est attendu dans le mois. Si la mairie garde le silence jusqu'au 14 juin, son refus est confirmé, et vous avez en principe jusqu'au 14 août pour saisir le tribunal administratif.

Sources et références officielles

• Article L2121-26 du code général des collectivités territoriales (communication des délibérations, procès-verbaux, budgets, comptes et arrêtés)
• Article L2121-25 du code général des collectivités territoriales (liste des délibérations affichée et mise en ligne)
• Article L2121-15 du code général des collectivités territoriales (publication du procès-verbal)
• Article L2131-1 du code général des collectivités territoriales (publicité des actes des communes)
• Article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration (définition des documents administratifs)
• Article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration (obligation de communiquer)
• Article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration (documents achevés, préparatoires, diffusés, demandes abusives)
• Article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration (documents non communicables)
• Article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration (documents communicables à l'intéressé seulement)
• Article L311-7 du code des relations entre le public et l'administration (occultation des mentions protégées)
• Article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration (modes d'accès aux documents)
• Article R311-11 du code des relations entre le public et l'administration (frais de copie et d'envoi)
• Article R*311-12 du code des relations entre le public et l'administration (le silence vaut refus)
• Article R311-13 du code des relations entre le public et l'administration (délai d'un mois)
• Article L311-14 du code des relations entre le public et l'administration (refus écrit et motivé)
• Article L312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration (publication en ligne des documents communiqués)
• Article D312-1-1-1 du code des relations entre le public et l'administration (seuil de 50 agents)
• Article R330-2 du code des relations entre le public et l'administration (personne responsable de l'accès aux documents)
• Article L342-1 du code des relations entre le public et l'administration (avis de la CADA, préalable obligatoire)
• Article R343-1 du code des relations entre le public et l'administration (délai et contenu de la saisine de la CADA)
• Article R343-3 du code des relations entre le public et l'administration (délai d'avis de la CADA)
• Article R*343-4 du code des relations entre le public et l'administration (silence après l'avis)
• Article R343-5 du code des relations entre le public et l'administration (refus implicite deux mois après l'enregistrement)
• Article R421-1 du code de justice administrative (délai de recours de deux mois)
• Article R421-2 du code de justice administrative (recours contre un refus implicite, preuve de la date de la demande)
• Article R431-3 du code de justice administrative (dispense d'avocat contre une collectivité territoriale)
• Article R811-1 du code de justice administrative (jugement en premier et dernier ressort)
• Arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux frais de copie d'un document administratif
• CADA, avis n° 202005170 du 21 janvier 2021, mairie de Suresnes
• CADA, avis n° 202100757 du 25 mars 2021, mairie de Bonneuil-en-France
• CADA : le droit d'accès aux documents administratifs pour les particuliers
• CADA : formulaire de saisine
• CADA : annuaire des personnes responsables de l'accès aux documents administratifs
• CADA : simulateur du caractère communicable d'un document
• Service-public.fr : accès aux documents administratifs
• Service-public.fr : comment consulter les décisions de sa mairie, son département ou sa région ?
• Télérecours citoyens

FAQ